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【政策】我國志愿服務地方立法的若干探索
2015-03-27 16:17   審核人:   (點擊: )

1999年以來,廣東、北京、上海、四川等17個省(區、市)和寧波、深圳、青島、廣州等城市相繼通過志愿服務地方立法,對志愿服務相關法律關系予以規范,倡導志愿精神,激發參與熱情,為社會各界參與志愿服務創造條件、提供保障。總體而言,我國志愿服務地方立法,主要是對改革開放以來廣大青年和社會各界的長期志愿服務實踐的總結、提煉與規范,并吸收借鑒了國際上志愿服務立法成果,也充分體現出不同地域、不同階段志愿服務的發展特點與工作重點。同時,志愿服務地方立法的生動實踐,在多個方面做出了積極探索,有效推動了志愿服務事業的發展壯大。  

一、地方立法注重明確基本概念、界定服務領域,推動形成社會共識

界定志愿者、志愿服務組織、志愿服務領域等,是志愿服務立法的基礎工作。以“志愿者”為例,盡管目前有不同的研究概括角度,但從志愿服務實踐來認識,這一概念應包含5要素:(1)自愿(2)不圖物質報酬(3)服務于社會特殊群體與公共、公益事業(4)奉獻自己力所能及的時間、技能等(5)服務非屬職責或義務范圍內。對“志愿者”概念的規定,目前地方立法體現出4方面特點:一是力求將所有志愿者列入規范范圍。《北京市志愿服務促進條例》第三條規定:本條例所稱志愿者是指不以物質報酬為目的,利用自己的時間、技能等資源,自愿為社會和他人提供服務和幫助的人。二是強調只規范有組織的志愿者,對自發的、零散的不再規范。《浙江省志愿服務條例》第三條規定:本條例所稱志愿者,是指在志愿服務組織登記注冊或者參加志愿服務組織臨時招募,利用自身知識、技能、體能、時間等,從事志愿服務的個人。三是規定了志愿者的個體條件,控制志愿服務風險。《廣東省志愿服務條例》第十四條規定:志愿者應當具備相應的民事行為能力、志愿服務能力和從事志愿服務必要的身體條件。限制民事行為能力人經其監護人同意或由其監護人陪同,可以參加與其年齡、身心狀況相適應的志愿服務。四是只將青年志愿者或參與志愿服務的青年列為規范范圍,主要是部分地方頒布的《青年志愿服務條例》。 再如界定志愿服務領域,有助于確定志愿服務的社會定位,明確志愿服務的公共與公益服務特性,避免和克服把志愿者當作廉價勞動力、“被志愿”化傾向等認識偏差。目前地方立法主要采取了列舉式規定,并因不同立法時段志愿服務的發展而不斷拓展和調整。1999年最早實施的《廣東省青年志愿服務條例》第十三條規定:青年志愿服務的范圍包括扶貧濟困、幫孤助殘、支教掃盲、青少年援助、科技推廣、醫療保健、環境保護等活動。時隔10年,2010年修訂實施的《廣東省志愿服務條例》第19條規定的志愿服務范圍增加社區服務、大型社會活動、應急救援等內容。而北京奧運之前出臺的《北京市志愿服務促進條例》將為大型社會活動服務列在突出位置,其第九條規定:提倡在教育、科學、文化、衛生、體育、環境保護等領域和大型社會活動中開展志愿服務活動。《青島市志愿服務條例》列舉更為全面、分類更為清晰,并作出了禁止性規定,其第十六條規定:提倡在下列公益事業中開展志愿服務:(一)幫助困難的社會群體和個人;(二)環境保護、災害救助;(三)教育、科學、文化、衛生、體育事業;(四)社區服務、大型社會活動;(五)其他社會公共和福利事業。除特殊情況外,涉及可能危及志愿者人身安全的重體力勞動、風險較高領域的工作一般不作為志愿服務的范圍。《銀川市青年志愿服務條例》通過公示服務范圍來進一步規范志愿服務領域。第二十一條規定:青年志愿者組織應當通過適當方式向社會公示其志愿服務范圍和聯系方式。  

二、地方立法注重規范志愿服務主體間的新型權利義務關系,樹立社會運行模式

依法規范志愿服務關系人之間的自愿、平等關系,是志愿服務立法的關鍵環節。志愿服務這種新型社會關系,既不同于強調“意思表達一致與等價交換”的商業行為,也不同于強調“強制執行”的行政、司法行為。規定志愿服務組織、志愿者和志愿服務對象之間的自愿、平等關系,既有利于發揮志愿服務作為政府服務“看得見的手”與市場服務“看不見的手”的補充、銜接或彌合作用,又有利于防止將志愿服務與商業行為相混淆,防止任何單位和個人依仗行政權力等手段強行指派志愿服務組織提供服務,防止利用志愿服務組織或者志愿者的名義、標識進行營利性活動或者非法活動。目前地方立法的探索主要體現在以下方面:一是規定志愿服務關系人之間的自愿、平等關系。《江蘇省志愿服務條例》第十五條規定:志愿服務組織、志愿者和志愿服務對象之間是自愿、平等的關系。任何單位和個人不得強行指派志愿服務組織提供服務,不得利用志愿服務組織或者志愿者的名義、標識進行營利性活動或者非法活動。二是將注冊、登記、備案等志愿服務實踐中行之有效的工作制度納入規范范圍。《福建省青年志愿服務條例》第八條規定:建立青年志愿者注冊制度。鼓勵青年志愿者注冊登記,成為注冊青年志愿者。青年志愿者協會為青年志愿者注冊機構,負責青年志愿者的注冊工作。注冊工作也可以委托青年志愿者服務中心、服務站、服務隊具體負責。《銀川市青年志愿服務條例》第七條規定:青年志愿者組織成立后,應當到上一級青年志愿者組織備案,各級青年志愿者組織開展服務活動應當接受上一級青年志愿者組織的指導和同級團組織的管理。三是規定必須與志愿者簽訂書面協議的情形,甚至直接規定協議要件。《北京市志愿服務促進條例》第十三條規定:志愿者組織與志愿者之間、志愿者組織與接受志愿服務的組織或者個人之間,應當就志愿服務的主要內容協商一致。任何一方要求簽訂書面協議的,應當簽訂書面協議。志愿者組織安排志愿者從事志愿服務活動,有下列情形之一的,應當簽訂書面志愿服務協議:(一)對人身安全、身心健康有較高風險的;(二)連續三個月以上專職服務的;(三)為大型社會活動提供志愿服務的;(四)組織志愿者在本市行政區域以外開展志愿服務活動的;(五)組織境外人員開展志愿服務活動的。第十四條規定:志愿服務協議應當包括以下主要內容:(一)志愿服務內容、時間和地點;(二)參加志愿服務的條件;(三)志愿者的培訓;(四)志愿服務成本的分擔;(五)風險保障措施;(六)志愿者責任的免除;(七)協議的變更和解除;(八)爭議解決方式;(九)需要明確的其他事項。四是對志愿者在服務過程中發生的過錯損害行為規定了志愿服務組織的替代承擔責任,避免志愿者與服務對象之間的直接責任追究,同時保留了志愿服務組織的追償權。《吉林省志愿服務條例》第二十七條規定:在志愿服務過程中,由于志愿者組織的過錯,致使志愿者受到損害的,志愿者組織應當依法承擔相應的責任。第二十八條規定:志愿者在志愿者組織安排的志愿服務過程中,因有過錯給服務對象造成損害的,由志愿者組織依法承擔相應民事責任;志愿者組織可以根據志愿者的過錯程度,依法向其行使追償權。五是規定了多種歸責與承擔模式。(1)不直接規定責任,而規定依照相關法律法規規定承擔責任。《江西省青年志愿服務條例》第三十三條規定:在志愿服務過程中,青年志愿者給服務對象、其他相關人員造成損害的,或者服務對象、其他相關人員對青年志愿者造成損害的,青年志愿者、青年志愿者組織、青年志愿服務對象或者相關人員應當依法承擔相應的法律責任。(2)規定志愿服務組織的民事責任。《廣州市志愿服務條例》第三十七條規定:志愿者按照志愿服務組織安排從事志愿服務活動,侵害他人合法權益并造成損害的,由志愿服務組織依法承擔民事責任。(3)規定非志愿服務主體對志愿服務組織的侵權責任。《福建省青年志愿服務條例》第十八條規定:禁止利用青年志愿者組織名義、標志從事經營性的活動。以青年志愿者組織名義、標志進行違法活動的,應當依法承擔相應的法律責任。(4)規定志愿服務組織負責人及相關人財務管理方面的法律責任。《浙江省志愿服務條例》第三十一條規定:侵占、私分、挪用志愿服務經費的,按照有關規定追究責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。(5)規定志愿服務對象的過錯責任。《吉林省志愿服務條例》第二十九條規定:在志愿服務過程中,因志愿服務對象的過錯對志愿者或者志愿者組織造成損害的,志愿服務對象應當依法承擔相應的責任。  

三、地方立法注重志愿者精神激勵和權益保護的相互結合,激發社會參與熱情

突出規定精神激勵措施是志愿服務立法的特點。志愿服務在本質上是精神現象,是志愿者內在精神追求、富有愛心與社會同情、勇于承擔社會責任的外在體現;志愿者的精神追求需要引導、培育、保護與激勵,這在地方立法中有充分體現。一是強化對志愿者的獎勵表彰,突出對志愿者及其組織的社會價值認同與褒獎。《成都市志愿服務條例》第二十四條規定:各級人民政府、志愿服務工作委員會和有關部門應當對表現突出的志愿者組織和志愿者,以及其他對志愿服務有突出貢獻的組織和個人給予表彰和獎勵。二是規定志愿服務獎章授予制度,設立 “市長獎”,凸顯志愿者的社會評價。《黑龍江省志愿服務條例》第四十一條規定:志愿者協會可以對優秀志愿者組織進行表彰和獎勵。志愿者協會可以按照下列規定決定對志愿者授予志愿服務特別獎、金獎、銀獎、銅獎和服務獎獎章…。深圳依據《深圳市義工服務條例》設立義工服務“市長獎”,作為深圳市政府表彰義工(志愿者)的最高榮譽,每2年評選一次。三是規定志愿服務集中宣傳周或志愿者日、志愿服務標志等,培養志愿者的榮譽感、歸屬感和志愿精神。《上海市志愿服務條例》第六條規定:本市確定每年中國青年志愿者服務日(三月五日)當周集中宣傳和開展志愿服務活動,倡導和弘揚志愿服務精神。《江西省青年志愿服務條例》第二十二條規定:每年3月5日至11日為本省青年志愿服務活動宣傳周。《浙江省志愿服務條例》第七條規定:每年三月五日為浙江省志愿者日。《黑龍江省志愿服務條例》第八條規定:志愿服務使用紅底、白色愛心圖案標志。四是規定注重發揮媒體作用,推動形成倡導志愿服務的良好輿論氛圍。《浙江省志愿服務條例》第二十七條規定:新聞出版、廣播電視等部門和新聞媒體應當積極宣傳志愿者、志愿服務組織和志愿服務活動。五是規定對志愿者在升學、就業等方面的鼓勵政策,強化激勵培養。《廣東市志愿服務條例》第三十二條規定:國家機關招考公務員、國有企事業單位招聘人員、高等院校錄取新生時,鼓勵其在同等條件下優先錄用、聘用和錄取有志愿服務經歷者。 規定保護志愿者權益是對志愿者精神激勵的制度性補充,是硬幣的另一面。志愿服務是不以獲得物質報酬為目的,但服務本身是有成本的,同時志愿者應在一個必要的、與服務要求相匹配的工作、生活環境中開展服務,服務中出現身心傷害、財物損失、政策保障不落實等情況也需要法律救濟。因此,保護志愿者權益是志愿服務立法的重要環節,目前地方立法也做了大量探索。一是規定對志愿者的風險告之義務。《江西省青年志愿服務條例》第二十六條規定:接受志愿服務的個人和單位,應當就服務事項及安全隱患做必要的告知,為青年志愿者提供必要的物質、安全、衛生保障。二是規定大型公益活動等特定志愿服務應為志愿者提供必要業務培訓、物質、安全保障,乃至提供人身保險。《江蘇省志愿服務條例》第二十四條規定:大型社會公益活動的舉辦者應當根據實際情況,為志愿者提供開展志愿服務所必需的專項服務培訓和必要的物質、安全保障。大型社會公益活動的舉辦者應當為提供志愿服務的志愿者購買相應的人身意外傷害保險。《天津市青年志愿服務條例》第十八條規定:青年志愿者組織根據志愿服務活動的內容,可以與接受志愿服務的單位或者個人協商,為參加志愿服務的青年志愿者辦理相應的人身保險。三是規定保護志愿者的個人隱私權。《青島市志愿服務條例》第十一條規定:“未經志愿者本人同意,不得公開檔案記載的個人信息或者向第三方提供志愿者的個人信息。”四是規定志愿服務組織的服務經歷證明義務。《廣州市志愿服務條例》第十四條規定:志愿者因升學、就業等原因需要志愿服務經歷證明時,志愿服務組織應當如實出具。志愿服務組織不如實出具志愿服務經歷證明的,志愿者可以向志愿服務工作指導機構投訴,志愿服務工作指導機構應當責令該志愿服務組織限期改正。五是規定志愿者遇到困難時的受助權、接受志愿服務的優先權和對志愿服務組織的建議權、批評權等。《福建省青年志愿服務條例》第十條規定:注冊青年志愿者可以參加青年志愿者組織開展的各種活動,接受有關教育、培訓;要求青年志愿者組織幫助解決在服務活動中遇到的困難和問題;對青年志愿者組織的工作提出建議、批評;在困難時優先得到他人提供的志愿服務。  

四、地方立法注重明確政府在支持志愿服務發展中的角色定位,提升社會服務效率

明確政府職責是當前推進志愿服務發展的重要保障。通過立法推動政府從直接的組織者、領導者向間接的政策制定者、財力提供者、活動的服務者轉變,已日益成為社會立法的發展方向,地方立法在這方面的探索日益廣泛。一是規定政府對志愿服務的鼓勵、扶持責任。《吉林省志愿服務條例》第十九條規定:縣級以上人民政府應當采取措施,鼓勵、扶持志愿服務事業。二是規定政府應將志愿服務納入經濟社會發展規劃。《北京市志愿服務促進條例》第二十四條第一項規定:市和區、縣人民政府應當將志愿服務事業納入國民經濟和社會發展規劃,為志愿服務事業發展提供資金支持,引導、促進志愿服務事業發展。三是規定相關政府部門及基層單位對志愿服務的支持保障責任。《北京市志愿服務促進條例》第二十四條第二項規定:民政、財政、人事、教育等有關行政管理部門,應當按照各自職責為志愿服務事業發展提供支持和保障。第三項規定:鄉鎮人民政府、街道辦事處應當鼓勵和支持在本地區開展志愿服務活動。四是明確政府應對志愿服務給予資助,并探索規定多種資助模式。(1)規定政府資助志愿服務的基本義務。《江西省青年志愿服務條例》第24條規定:“縣級以上人民政府應當對青年志愿服務活動提供必要的資助”。(2)規定將志愿服務列入政府年度財政預算。《海南省志愿服務條例》第二十四條規定:各級政府應當將志愿服務事業經費列入政府年度財政預算,政府有關職能部門應當按照各自職責為志愿服務事業發展提供資金支持和保障。(3)規定成立志愿服務基金會。《北京市志愿服務促進條例》第二十三條 本市依法設立志愿服務基金會。志愿服務基金應當用于:(一)對志愿服務活動的資助;(二)對因從事志愿服務活動遇到特殊困難的志愿者的救助;(三)對作出突出貢獻的開展志愿服務活動的組織和志愿者的獎勵;(四)與開展志愿服務活動有關的其他事項。基金的使用和管理依法接受有關部門和社會的監督。(4)規定將志愿服務列入政府購買公共服務范圍。《廣州市志愿服務條例》第三十一條規定:政府可以通過購買志愿服務組織的服務實施公益事業項目。志愿服務組織不得將實施公益事業項目所得資金用于向志愿者支付服務報酬。志愿服務組織完成該項目后應當將項目的開支及績效情況向政府有關部門報告,并向社會公開。(5)規定鼓勵社會各界捐贈資助志愿服務的稅收優惠政策。《江蘇省志愿服務條例》第二十三條規定:鼓勵自然人、法人和其他組織對志愿服務組織和志愿服務活動進行捐贈、資助。捐贈人和資助人按照國家法律法規和稅收政策享受相關優惠。志愿服務組織接受捐贈、資助,應當符合志愿服務組織的宗旨,根據與捐贈人、資助人約定的合法方式使用。  

展望未來,志愿服務立法更重要的是總結提煉改革開放和建設社會主義市場經濟以來全社會參與、推進志愿服務的寶貴實踐經驗,進一步完善社會志愿服務體系,充分發揮志愿服務在服務大局和倡導文明新風、關注民生、維護穩定、促進社會和諧中的積極作用。在法律框架內建立、完善志愿服務的保障和激勵機制,注重發揮青年志愿服務雙向受益、實踐育人的功能,推動志愿服務的項目化、制度化、社會化和專業化建設,鼓勵引導更多青年和社會公眾投身志愿服務事業。在推進志愿服務立法的同時,要充分尊重志愿者的主體地位。把志愿者的內心認同作為組織開展志愿服務活動的根本出發點,充分聽取志愿者的意見建議,加強培訓與管理服務,強化吸引與凝聚,注重調動和激發廣大志愿者的責任感、奉獻精神和內在積極性及歸屬感。把志愿者的精神、熱情、專長、服務時間和社會需求有機結合起來,把志愿者服務他人、服務社會與實現個人價值有機結合起來,引導志愿者在服務和奉獻中體現價值、完善自我,讓我們的生活洋溢更多的溫暖、陽光、樂觀、豁達、健康與青春激情。  

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